国土部解读“全民所有自然资源资产使用制度改革意见”|澳门新莆京游戏大厅版本

本文摘要：日前，《关于全民所有自然资源资产有偿用于制度改革的指导意见》（以下全称《意见》）早已国务院公布实行。

日前，《关于全民所有自然资源资产有偿用于制度改革的指导意见》（以下全称《意见》）早已国务院公布实行。《意见》具体了全民所有自然资源资产有偿用于制度改革的指导思想、基本原则、主要目标、重点任务和实施途径。环绕这些内容，国土资源部调控和监测司负责人对《意见》展开了理解。　　一、全民所有自然资源资产有偿用于中不存在哪些引人注目问题？　　改革开放以来，我国全民所有自然资源资产有偿用于制度逐步创建和完备，在增进自然资源维护和合理利用、确保所有者权益方面充分发挥了大力起到，但还不存在与经济社会发展和生态文明建设不相适应的一些引人注目问题。

　　一是资源维护不严苛。由于所有权人不做到，不受经济利益驱动，自然资源管理中重研发、重维护、资源维护制度实施不做到、资源利用总体粗犷的现象在一些地区还普遍存在，造成我国大自然生态环境毁坏相当严重。　　二是所有权人不做到。

我国全民所有自然资源资产产权主体代表缺少具体法律规定，虽然应以规定所有权由国务院代理，但明确如何代理不具体，导致所有者权益不实施。　　三是使用权权利体系不完善。国有农用地等部分全民所有自然资源使用权权利基础缺陷，海域使用权等部分有数使用权权能不原始，有利于体现资源价值，也有利于维护产权主体财产权益。

　　四是市场决定性起到充分发挥不充份。不受所有权人不做到、权利体系不完善、权能不原始等影响，我国自然资源市场化配备比例偏高，市场配备资源的决定性起到仍未充分发挥。

　　五是有偿用于进展不均衡。国有建设用地、矿产、水、海域海岛已创建了比较完备的有偿用于制度，国有农用地和并未利用地、国有森林、国有草原等资源有偿用于制度仍未创建，构成全民所有自然资源资产有偿用于制度双轨制，有利于国家所有者权益的维护。

　　六是监管机制不完备。中央部门之间、中央和地方之间没构成综合监管机制，一些领域依然不存在有法不依、执法不严、违法不究等现象，影响有偿用于政策实行和目标构建。

　　中央《生态文明体制改革总体方案》明确提出，要完善完备全民所有自然资源资产有偿用于制度，并将制订实施指导意见列入最重要改革任务。《意见》的实施，终将在增进自然资源维护和合理利用、确保国家所有者和使用者合法权益、夯实生态文明制度基础、减缓美丽中国建设等方面充分发挥十分最重要的起到。　　二、前进全民所有自然资源资产有偿用于制度改革的总体思路是什么？　　《意见》扎根经济社会发展和生态文明建设全局，既考虑到各类自然资源资产的特殊性，又顾及到资源之间的普遍性和规律性，坚决综合专责和分类改革互为协商，改革的总体思路是：　　一是以维护优先、合理利用为导向。《意见》极力实施维护资源、节约资源的基本国策，通篇秉持生态文明理念，将维护和合理利用拒绝作为有偿用于的核心拒绝，将确保所有者和使用者合法权益作为主线，将解决问题引人注目问题作为构建改革目标的突破，这一导向不仅反映在改革的指导思想和总体拒绝中，而且还在分门类自然资源有偿用于制度改革任务中旗帜鲜明地明确提出了明确拒绝，以增进自然资源维护和研发互为统一。

　　二是以用途管制、依法管理为前提。这是维护自然生态空间的最重要手段，也是发达国家自然资源管理的通行作法。资源用于不是无条件的用于，资源研发不是无约束的研发。

《意见》特别强调，自然资源开发利用必需合乎规划用途管制也许可，必需合乎涉及准入条件和标准，必需遵守维护和节约利用资源的法定义务，以避免无序荒淫开发利用自然资源。　　三是以清晰产权、非常丰富权能为基础。这是保证自然资源有效地维护、显化资产价值、光阴流畅、确保权益的最重要前提。

只有产权清晰了，才能构成心态维护和节约资源的内生动力，才能有效地确保所有者的权益。只有权能非常丰富完备了，才能构建资源有偿用于（光阴）的流畅展开。

《意见》将完备使用权体系作为重点内容，明确提出成立国有农用地使用权和无居民海岛使用权等，通过有偿方式依法获得的使用权可以出让、租赁、作价出资（大股东）、借贷等，为确保所有者权益获取有力承托，为自然资源有偿用于和光阴奠下坚实基础。　　四是以市场配备、完备规则为重点。党的十八届三中全会认为，要充分发挥市场配备资源的决定性起到，提升资源配置效率和公平性。自然资源具备经济、生态多重属性，在有偿用于和维护中，必需要充分发挥市场配备的决定性起到和更佳充分发挥政府起到。

《意见》明确提出，要具体有偿用于的准入条件、方式和程序，希望竞争性转让，规范协议转让，即竞争转让是原则、协议转让是个例，同时特别强调要完备价格评估方法和管理制度，完善信息公开发表和服务制度，并在分门类资源有偿用于改革任务中，明确提出了明确拒绝和措施，体现了公开发表、公平、公正和竞争筛选的拒绝，以更佳地适应环境我国市场经济体制改革必须。　　五是以积极开展试点、完善法治为路径。全民所有自然资源资产有偿用于制度改革牵涉到根本性利益调整，为防止不确定性因素对改革导致负面影响，必须通过试点和修法逐步不予实施。《意见》认为，对矿业权转让、国有森林资源等可玩性大、风险低的部分改革积极开展涉及试点，通过改革试点推展涉及法律法规修改，同时以完备权利体系和有偿用于规则为重点，前进完备土地、水、矿产、森林、草原、海域、无居民海岛等全民所有自然资源资产有偿用于的法律法规体系，以期更加稳健有效地前进有偿用于制度改革。

　　六是以创意方式、强化监管为确保。完备的监管制度是有偿用于制度落地实行的最重要确保。《意见》拒绝，强化涉及部门之间的协同因应，通过创意监管方式，建立健全市场主体信用评价、责任追究责任等监管机制，强化对有偿用于全程动态有效地监管，保证有偿用于各项措施落到实处。

　　总之，通过推进改革，力争到2020年，基本创建产权清晰、权能非常丰富、规则完备、监管有效地、权益实施的全民所有自然资源资产有偿用于制度，使全民所有自然资源资产使用权权利体系更为完备，市场配备资源决定性起到和政府的服务监管起到充分发挥，所有者和使用者权益获得贯彻确保，自然资源维护和合理利用水平明显提高，自然资源开发利用和维护的生态、经济和社会效益构建有机统一。　　三、土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等六类国有自然资源资产有偿用于制度改革的主要内容分别是什么？　　针对土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等六类国有自然资源资产有偿用于的现状、特点和不存在的主要问题，《意见》分门别类明确提出了有所不同的改革拒绝和措施。

　　一是完备国有土地有偿用于制度。我国国有土地有偿用于始自20世纪80年后期的国有建设用地，现创建较为系统原始的国有建设用地有偿用于制度，有效地确保了国家所有者权益。

但仍不存在国有建设用地拨给范围长、国有农用地有偿用于制度缺乏国家层面的明确规定、国有农用地使用权概念和权利体系缺少法律依据等问题。为此，《意见》明确提出要在全面落实规划土地功能分区和维护利用拒绝的前提下，坚决增量存量举，以扩大范围、官僚主义赋能居多线，将有偿用于不断扩大到公共服务领域采行政府和社会资本合作的建设项目和国有农用地，并清晰国有农用地使用权及其权能，将有助更进一步突显土地资产权益，增进土地资源节约集约利用。　　二是完备水资源有偿用于制度。

我国水资源有偿用于始自20世纪70年代初的地方实践中，现可行性创建水资源有偿用于制度，对必要取江河、湖泊或者地下水资源的单位和个人征税水资源酬劳，2015年全国征税总额大约为196亿元，为构建所有者权益、确保水资源可持续利用充分发挥了最重要起到。但随着我国经济社会发展，现行水资源酬劳征税标准已总体偏高，没体现水资源价值和匮乏程度，还不存在超计划或者超强定额水源累加缴纳水资源酬劳制度实施不做到等问题。为此，《意见》明确提出要在了解实行最严苛水资源管理制度、实施水资源管理三条红线、增强水资源节约利用与维护的前提下，完备水资源酬劳差别化征税标准和管理制度，前进水资源税改革试点，积极开展水权交易，将有助体现水资源价值和匮乏程度，提升水资源利用效率和效益。　　三是完备矿产资源有偿用于制度。

我国矿产资源有偿用于始自20世纪90年代初，现创建有偿获得和有偿铁矿结合的矿产资源有偿用于制度，对矿产资源勘查开发者缴纳探矿权采矿权价款、探矿权采矿权使用费、矿产资源补偿费、资源税等，2015年征税矿产资源税费总额2065亿元，有效地实施了国家所有者权益。但也不存在矿产资源税费缺少整体设计、定位不精确、功能不明晰，矿业权使用费调整机制不合理，矿业权转让并未充分发挥市场决定性起到，矿业权转让审核权限与中央简政放权拒绝不适应环境等问题。

为此，《意见》明确提出要在增强矿产资源维护的前提下，完备矿业权有偿转让制度、矿业权有偿闲置制度和矿产资源税制度，创建矿产资源权益金制度，完善矿业权分级分类转让制度，并合理区分各级国土资源主管部门的矿业权转让审核权限，将不利于提升矿业权市场化转让比重，理顺各类税费关系，增进矿产业可持续发展。　　四是创建国有森林资源有偿用于制度。

我国森林资源有偿用于虽然在《物权法》和1998年修改的《森林法》中有实质规定，但目前国有森林资源基本以使用权方式移转给国有林场等单位管理和用于，仍未创建确实意义上的有偿用于制度。长期以来，国有森林资源有偿用于缺少涉及制度规定和法律文件，现实中不存在国有森林资源自发性无序光阴、森林资源旅游研发不规范等现象，导致国家所有者权益损毁。为此，《意见》明确提出要确认国有森林资源资产有偿用于的范围、期限、条件、程序和方式，规范有偿用于和光阴，反对通过出租、授权经营等方式发展森林旅游。

　　五是创建国有草原资源有偿用于制度。我国草原资源有偿用于仅有在《物权法》中有实质规定，但目前仍并未创建国有草原资源有偿用于制度，实际管理中不存在权属界定不明、有偿用于法律制度缺陷、国有拨给草原光阴不规范等问题。

为此，《意见》明确提出在严苛维护草原生态、完善基本草原维护制度的前提下，对已升格国有单位牵涉到的国有草原和光阴到农民集体以外的国有草原，探寻实施有偿用于，将有助提高草原生态环境，切实落实国家所有者权益。　　六是完备海域海岛有偿用于制度。我国海域有偿用于始自20世纪90年代初，2002年颁布实施的《海域用于管理法》奠定了海域有偿用于制度，对海域使用者征税海域用于金，自《海域用于管理法》实行以来，我国总计征税海域用于金820多亿元，有效地确保了海域资源所有者权益。

但也不存在海域使用权权能不原始、市场化程度不低、价格构成机制不完善等问题。为此，《意见》明确提出在严苛海洋生态维护的前提下，完备海域使用权出让、抵押、租赁、作价出资（大股东）等权能，逐步提高经营性用海市场化转让比例，并创建海域用于金征税标准动态调整机制。　　我国无居民海岛有偿用于源自2010年颁布实施的《海岛保护法》，现可行性创建无居民海岛有偿用于制度，对开发利用者征税无居民海岛用于金，自《海岛保护法》实行以来，我国总计征税无居民海岛用于金约5亿元，对确保国家所有者权益、增进海域海岛资源维护充分发挥了大力起到。

但还不存在无居民海岛缺陷权利基础、市场化程度不低、无居民海岛使用权转让最低价标准不合理等问题。为此，《意见》明确提出在采行严苛生态保护措施前提下，具体无居民海岛有偿用于的范围、条件、程序和权利体系，成立无居民海岛使用权和完备其权能，并逐步不断扩大市场化转让范围。通过完备以上海域海岛有偿用于制度，将有助增进海域海岛资源有效地维护与可持续利用，确保国家海洋生态安全性和海洋权益。　　四、如何推展全民所有自然资源资产有偿用于制度改革的落地实行？　　全民所有自然资源资产有偿用于制度改革涉及面甚广，综合性、系统性强劲，必须通过分领域实施方案或试点实施《意见》的各项改革任务。

　　一是对于已实施实施方案的，如《不断扩大国有土地有偿用于范围的意见》、《矿业权转让制度改革方案》、《海域、无居民海岛有偿用于的意见》，将强化与本《意见》的交会协商，保证与改革总体拒绝保持一致。　　二是对于仍未实施改革文件的，如水资源、国有森林资源和国有草原资源，将尽早制订明确实施方案，保证专项改革任务落地实行。　　三是为了强化改革的整体性、系统性和协同性，《意见》明确提出要专责部署和协商前进涉及试点，试点将尽量与中央有关改革相配套、相衔接，部署在国家生态文明试验区、完善国家自然资源资产管理体制试点地区和其他具备条件的地区，并强化试点指导，及时作好总结，推展涉及法律法规的立改废释。　　四是鉴于有偿用于制度改革是一项系统工程，牵涉到多个部门，《意见》明确提出，由国土资源部联合创建部际协商机制，强化专责协商和敦促实施，会同有关部门及时研究改革中经常出现的新情况、新问题，构成推展改革合力。

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